Maco

Maco Customs Service: brokerage, software & consultancy

Carrousel fraude

Printvriendelijke versie

Het Europese BTW-systeem is fraudegevoelig. Zo gaan enorme BTW-stromen tussen landen, die op administratieve wijze worden verrekend. Slimme criminelen profiteren hiervan door een carrousel fraude met BTW op te zetten. Er zijn vele varianten, maar veelal komt het ongeveer op het volgende neer. Ondernemer A in land X is malafide. Hij verkoopt goederen aan een bonafide ondernemer B in land X. Meestal worden hiervoor hoogwaardige goederen gebruikt die gemakkelijk en goedkoop te transporteren zijn, zoals computerchips, mobiele telefoons enz. Ondernemer A berekent BTW aan ondernemer B. A draagt deze BTW echter niet af aan de fiscus van land X. B is bonafide en weet dus niet dat hij betrokken is in een fraudecarrousel. B krijgt een aanvraag van een wederom malafide ondernemer C uit land Y om dezelfde goederen direct door te leveren. B is natuurlijk blij met deze omzet. Hij factureert aan C zonder BTW omdat het een Intra Communautaire Transactie betreft. C Verwerft de goederen in land Y dus zonder BTW en levert ze in land Y door aan de bonafide ondernemer D. C berekent BTW over de transactie, maar ook C draagt deze niet af aan de fiscus van land Y. Een dergelijk carrousel draait korte tijd op volle toeren, waarna het wordt gestopt en alle activiteiten worden gestaakt. De malafide ondernemers zijn verdwenen en de bonafide ondernemers worden geconfronteerd met vervelende onderzoeken van de fiscus en mogelijke naheffingen. Vooral de handel in de volgende producten is mogelijk frauduleus:

  • telecommunicatie- en computerapparatuur en -programmatuur
  • foto-, film, video en geluidsapparatuur
  • beeld- en geluidsdragers en
  • landvoertuigen; inclusief alle toebehoren en onderdelen (waaronder autobanden)

FIOD

In de carrouselfraude gaan in de EU miljarden om. De fiscus is er zeer op gericht om dit soort fraude te bestrijden. De Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD) heeft er een aparte afdeling voor. Er zijn ook bepaalde landen die in dergelijke circuits veel gebruikt worden. Te denken valt aan Nederland, Engeland, Spanje, Denemarken en Letland.  Maar ook alle andere EU landen kunnen in een carrouselfraude betrokken zijn. Bij handel in de genoemde goederen tussen de genoemde landen is dus uiterste voorzichtigheid geboden.

 

Europa radeloos over carrouselfraude.

Dit artikel verscheen ook in het Weekblad voor Fiscaal Recht van 10 mei 2007 blz. 473. 

Samenvatting

Zelfs een breed samengestelde groep van Europese BTW-deskundigen uit het bedrijfsleven en van de nationale en Europese overheden weet geen manier om de carrouselfraude effectief te bestrijden.  De geschatte jaarlijkse fraude bedraagt het onvoorstelbare bedrag van € 200 tot € 250 miljard. Op een onlangs door de Europese Commissie belegde conferentie bespraken deskundigen van overheid én bedrijfsleven mogelijke maatregelen om iets aan de carrouselfraude te doen.  Het resultaat was mager. Er was slechts consensus over wat verbeteringen in de wetgeving en de uitvoering daarvan. Het is echter maar zeer de vraag of de fraude hiermee effectief  kan worden bestreden.

Inleiding

Tijdens een op 28 maart 2007 in Brussel gehouden conferentie bogen zich bijna 500 deskundigen over carrouselfraude met BTW in de Europese Unie. Het bedrijfsleven was door de Europese Commissie uitgenodigd mee te denken hoe carrouselfraude het beste bestreden kan worden. Dat feit op zich is al een teken aan de wand. De opsporingsdiensten in Nederland en andere lidstaten beschikken te laat over te weinig informatie. Ze kunnen de klus zelf niet klaren. Er zijn te veel soorten carrouselfraude en de fraudepatronen ontwikkelen zich razendsnel. Een groot aantal alternatieven ter bestrijding van de fraude passeerde de revue. Ze varieerden van het verbeteren van bestaande maatregelen tot een fundamentele aanpassing van het BTW-systeem.

Missing trader

In de carrouselfraude gaat het uiteindelijk om een ‘missing trader' die de fiscus niet (effectief) op zijn fiscale verplichtingen kan aanspreken. Carrouselfraude werkt in beginsel als volgt. Goederen worden verkocht in een cirkel: van A naar B, naar C en weer naar A.  Er kunnen ook meer schakels in de carrousel zitten.  De carrousel kan ook uit hele netwerken van bedrijven bestaan. Een aantal bedrijven in de carrousel is malafide. Er zijn ook carrousels waar bonafide bedrijven onwetend in terecht komen en zo ongewild het slachtoffer worden. Meestal gaat het om handel in hoogwaardige goederen zoals computer chips en mobiele telefoons. Deze goederen zijn eenvoudig te vervoeren en er wordt veel in gehandeld.  Sinds kort vindt er ook al carrouselfraude plaats met parfum en autobanden.  Deelnemers aan de conferentie rapporteerden ook dat er een verschuiving is van goederen naar diensten. Het komt ook voor dat er fysiek in het geheel geen goederen worden verhandeld en dat de fraude alleen op papier plaatsvindt. Om de opsporing moeilijker te maken worden vaak transacties afgewikkeld tussen lidstaten.  Deze transacties zijn immers vrij van BTW. Daarmee vermijdt de fraudeur dat hij met BTW op zijn inkopen wordt geconfronteerd, hetgeen één van de essentiële onderdelen van de frauduleuze werkwijze vormt. Bovendien werken de verschillende fiscale autoriteiten maar moeilijk samen waardoor de pakkans kleiner wordt.

De fraude bestaat er uit dat BTW ten onrechte van de overheid wordt teruggevraagd, of dat verschuldigde BTW niet aan de fiscus wordt afgedragen.  Zeker als geen BTW op inkopen is betaald, kan die werkwijze lucratief zijn. Fraudeurs bouwen vaak een hele façade op van ‘bonafide' bedrijven met een keurig handelsprofiel om dan plotseling en op grote schaal toe te slaan. Vervolgens zijn ze met de noorderzon vertrokken en onvindbaar. De fiscus heeft het nakijken. Belastingambtenaren die vermoeden welke bedrijven voornemens zijn te frauderen, kunnen deze niet aanpakken zolang die bedrijven formeel aan alle verplichtingen voldoen, .... tot de fraudeurs razendsnel toeslaan.  Als de fiscus dan de zaak reconstrueert zijn er altijd weer een of meer ‘missing traders' die er met tonnen, zo niet miljoenen vandoor zijn.

Fraudepatronen zijn vaak herkenbaar aan bepaalde landen of deelnemers. Criminelen van binnen én buiten de Europese Unie zijn actief in de carrouselfraude. Landen die dikwijls opduiken in carrousels zijn Dubai, Denemarken en Engeland. Maar de carrouselfraude is zeker niet tot deze landen beperkt. Het komt overal voor. Carrouselfraude kan ook binnen een lidstaat plaatsvinden. Vaak hebben bedrijven voor de hand liggende namen zoals ‘... electronics' of ‘... trade'. Nadere bestudering van de websites of van inschrijvingen bij de Kamers van Koophandel geven vaak al een beeld van onserieuze handel, die echter niet illegaal is. Met enige alertheid is carrouselfraude herkenbaar. Fraudeurs proberen zich te positioneren tussen bonafide bedrijven. Die bonafide bedrijven hebben hier last van omdat hun handel wordt geïnfecteerd of omdat de fiscus aan hen vervelende vragen stelt.

Proportionele maatregelen

De centrale vraagstelling van de conferentie was of het bedrijfsleven hulp kan bieden bij de bestrijding van de carrouselfraude en zo ja, hoe en onder welke voorwaarden. Veel grote ondernemingen waren aanwezig en gaven hun mening.  Ondernemingen zien duidelijk het belang van  fraudebestrijding, mede omdat ze er direct en indirect last van kunnen hebben. De teneur was echter dat er geen disproportionele maatregelen mogen worden genomen die de handel en de markt hinderen. Ook de Commissie heeft hiervoor oog, immers Europa moet meer concurrerend worden door onder andere de administratieve lasten terug te dringen.

Onder andere de volgende onderwerpen passeerden de revue. Maak de regels in de verschillende lidstaten eenvormig.  Nu wordt veel regelgeving op fiscaal gebied nog vastgelegd in richtlijnen, die vervolgens door de lidstaten zelf kunnen worden geïnterpreteerd. Maak deze richtlijnen duidelijker of regel bepaalde zaken in verordeningen. Als voorbeeld werd genoemd de BTW-registratie, c.q. het verkrijgen van een BTW-nummer. In de ene lidstaat kan een bedrijf met weinig moeite een BTW-registratie krijgen, terwijl in een andere lidstaat aan allerlei bijzondere eisen moet worden voldoen.

In het verlengde hiervan werd gevraagd de facturatie eisen en BTW-verplichtingen verder te harmoniseren om verder te kunnen automatiseren. Er werd gemeld dat er geen integrale bedrijfssoftware pakketten zijn die aan alle facturatie- en BTW-verplichtingen van de verschillende lidstaten in de EU (kunnen) voldoen. Door dit soort ondoorzichtigheden in stand te houden wordt het fraudeurs alleen maar gemakkelijker gemaakt. Verbeter de controlemogelijkheid van BTW-nummers in de Europese databank van BTW-nummers, de VIES, ‘Value Added Tax Information Exchange System'. Deze databank blijkt namelijk niet up-to-date en niet betrouwbaar.

Het bedrijfsleven constateerde dat de onderlinge samenwerking tussen de belastingdiensten verbeterd kan worden.  De belastingdiensten moeten meer en sneller gegevens uitwisselen. Bovendien constateerden de deelnemers dat er vaak sprake is van wantrouwen tussen de overheden uit de verschillende lidstaten, hetgeen een effectieve fraudebestrijding ernstig frustreert. Ook zouden de opsporingsdiensten meer kunnen doen met de beschikbare gegevens.  Het  bedrijfsleven reikt nu al allerlei gegevens aan over transacties. In een periodieke listing moet opgesomd worden welke bedragen aan welke afnemers in rekening zijn gebracht. Ontvangers moeten opgeven hoeveel ze in andere landen hebben gekocht. Bovendien zijn er nog de statistiekgegevens. Met al deze beschikbare gegevens kan meer worden gedaan.

Op al deze gebieden zagen de fraudebestrijders wel mogelijkheden tot verbetering, maar de inschatting was dat deze maatregelen uiteindelijk geen fundamenteel soelaas zullen bieden. Als voorbeeld werd de Europese databank (VIES) aangehaald.  Stel dat deze perfect zou zijn, dan zouden de fraudeurs zorgen dat ze de beschikking kregen over ‘schone' BTW-nummers van bijvoorbeeld lege BV's die opgekocht kunnen worden. Bovendien is de informatie die de fiscus nu ter beschikking heeft, van een te hoog aggregatieniveau, en te weinig gedetailleerd. Er kunnen geen individuele transacties uit herleid worden om die vervolgens te analyseren. Bovendien is de informatie volstrekt onnauwkeurig.

Authorised Economic Operator

Er is uitgebreid gediscussieerd over de mogelijkheid om naar analogie van het concept ‘Authorised Economic Operator' (AEO), dat momenteel in de douanewetgeving wordt ingevoerd, iets vergelijkbaars in de Europese BTW te introduceren.  Het begrip AEO wordt in de douanewereld geïntroduceerd met het doel terrorisme te bestrijden. De overheid wil voorkomen dat er ongewenste ‘bijlading' in een container zit, zoals vuile bommen. Om dit doel te bereiken wordt de principiële omslag gemaakt van zendinggerichte controles naar ketengerichte controles.  Hiervoor is het nodig dat alle partijen in de keten gecertificeerd worden. Elke schakel in de internationale goederenhandel moet er op gecontroleerd worden dat er voldoende maatregelen zijn genomen om te garanderen dat er geen ongewenste bijlading in de internationale goederenstromen terecht komt.  Bedrijven moeten hiervoor niet alleen fysieke maatregelen nemen, maar ook bijvoorbeeld hun personeel screenen en de betrouwbaarheid van hun computersystemen waarborgen.  Bij de bestrijding van de carrouselfraude zou mogelijk een vergelijkbaar concept kunnen worden toegepast.  Alleen gecertificeerde bedrijven krijgen zonder veel omhaal BTW terug, hebben zonder nadere controle het recht op aftrek van voorbelasting, en kunnen met verlegging van BTW vanuit een andere lidstaat inkopen. Gecertificeerde bedrijven zouden wellicht ook onderlinge binnenlandse transacties BTW-vrij mogen afwikkelen.

De Nederlandse fiscus denkt momenteel na over een systeem van ‘horizontaal toezicht'.  Ook hierbij worden ‘gecertificeerde' bedrijven bepaalde voordelen geboden, maar dan moeten ze wel zelf volledig in overeenstemming met de (BTW-)wetgeving handelen en eventuele onregelmatigheden actief bij de fiscus melden. De vraag is of certificering een effectief middel is tegen carrouselfraude. Integrale invoering zou betekenen dat vrijwel álle bedrijven gecertificeerd moeten worden. Het concept zal dan al snel aan inflatie onderhevig zijn. De kosten voor het bonafide bedrijfsleven zijn groot. Toch is bij de bestrijding van het terrorisme in de internationale goederenhandel deze principiële keuze op Europees niveau genomen. Als gevolg hiervan zullen alle ondernemingen die serieus in de wereldhandel actief zijn zich moeten certificeren. Blijft de vraag of het een voldoende afschrikking zal blijken tegen terroristische aanvallen. Van enige radeloosheid is ook hier sprake.

Zwarte lijst

Een alternatief voor de AEO in de BTW zou kunnen zijn, het opstellen van een zwarte lijst van bedrijven die niet aan de gewenste waarborgen voor ‘veilig zakendoen' voldoen.  De fraudebestrijders uit de verschillende lidstaten weten namelijk in veel gevallen welke bedrijven, organisaties en personen betrokken zijn bij carrouselfraude. In Luxemburg bleken bijvoorbeeld circa 80 entiteiten in de gaten te zijn gehouden door de fiscus. Toch konden ze niet vervolgd worden omdat hun handelen (tot dan toe) legaal was. De fraudeurs zorgen er voor dat de boekhoudingen keurig op orde zijn ... tot ze toeslaan. Een zwarte lijst opstellen lijkt dan ook weinig effectief, nog daargelaten of het (juridisch) mogelijk is.

Ketenaansprakelijkheid

Om carrouselfraude effectief te bestrijden moet de overheid eerder en over meer informatie kunnen beschikken. Die informatie kan alleen van het bedrijfsleven komen. De overheid kan het bedrijfsleven inschakelen als politieman. Bedrijven worden aansprakelijk gesteld als er iets fout gaat met de transacties waarvoor zij direct verantwoordelijk zijn. Maar bedrijven zouden ook aansprakelijk kunnen worden gesteld voor transacties die gepleegd worden elders in de handelsketen. Stel HP verkoopt een partij computerchips aan een handelaar. Vervolgens komt deze partij in een carrouselfraude terecht. Is HP dan aansprakelijk te stellen voor deze fraude? Kan HP toezicht uitoefenen op wat er met haar spullen gebeurt, nadat ze die verkocht heeft? HP vond natuurlijk van niet. Een mijns inziens terecht standpunt. De verkoop van de chips door HP was volkomen legaal en normaal. De koper kan een volstrekt bonafide partij zijn. Dat de goederen later frauduleus gebruikt worden, is op het tijdstip van de eerste transactie niet te voorzien. Er werden in Brussel zelfs suggesties gedaan om bij bepaalde transacties de verschuldigde BTW in een depot te storten. Maar onduidelijk bleef onder welke voorwaarden en wanneer dat depot dan weer vrij beschikbaar zou komen. Uit dit soort voorstellen blijkt het wanhopige zoeken naar een manier de fraude onder controle te krijgen. Per saldo werd ketenaansprakelijkheid niet gezien als een oplossing voor het onderhavige probleem.

Reverse charge

In het Verenigd Koninkrijk is er op bepaalde fraudegevoelige artikelen, zoals computerchips en mobiele telefoons, een verplichte verlegging van BTW van toepassing. Deze zogenaamde ‘reverse charge' heeft daar wel tot enig resultaat geleid. Waar geen BTW wordt geheven, kan ook geen BTW worden achtergehouden. Deelnemers aan de conferentie deelden mee dat de fraude nu verschuift naar andere producten zoals parfum waarop de verplichte verlegging (nog) niet van toepassing is. En ook met diensten wordt in toenemende mate gefraudeerd. Zou de ‘reverse charge' op brede schaal worden toegepast, dan verandert de BTW langzaam in een kleinhandelsbelasting. Overwogen werd of dat dan geen principiële oplossing kon zijn.  Er werd echter gerapporteerd dat, toen Zweden bij de toetreding tot de Europese Unie haar kleinhandelsbelasting veranderde in een BTW-systeem, de belastingopbrengst aanzienlijk steeg en de fraude dus sterk afnam. Blijkbaar is een BTW-systeem fraudebestendiger dan een kleinhandelsbelasting.

Klokkenluider

Een optie die door de Commissie naar voren was gebracht betrof de vrijwillige medewerking van het bedrijfsleven bij de fraudebestrijding. Dit naar analogie van de douanepraktijk. In de douanewereld is het niet ongebruikelijk dat er convenanten zijn tussen overheid en bedrijfsleven over fraudemeldingen. Vaak krijgen (douane-)expediteurs inzicht in goederen(transacties) die duidelijk een frauduleus karakter hebben. Ze zijn echter zelf geen partij en kunnen derhalve zonder veel bezwaren hierover communiceren met de douane. De douane staat hier ook voor open en de individuele ambtenaar weet hier in de regel mee om te gaan. Uit eigen ervaring weet ik dat dit in Nederland goed functioneert. Ten aanzien van de BTW is dit veel minder het geval. Allereerst is degene die iets merkt van een dergelijke fraude hier zelf meestal direct bij betrokken en loopt dus (financieel) risico, zoals het zelf worden geconfronteerd met naheffing van afgetrokken BTW. Bovendien staat de fiscus niet altijd open voor dit soort signalen, zelfs al zijn ze van bonafide ondernemers. Een klokkenluidermelding kan als een boemerang terugslaan op de klokkenluider. Die houdt daarom de informatie maar voor zich en hoopt dat het overwaait. In het kader van de carrouselfraude zou het van groot nut kunnen zijn op een open en onbevangen manier met de fiscus te kunnen praten zonder als bonafide partij bang te hoeven zijn voor repercussies. Het bedrijfsleven heeft hieraan behoefte. Wederom uit eigen ervaring kan ik zeggen dat de communicatie met de fiscus over BTW-problemen gevoelig ligt. De burger wordt geacht de wet te kennen. Als iemand weet heeft van (carrousel)fraude dient hij dit te melden aan de fiscus, omdat hij anders mede schuldig is. De keuze om dan maar te zeggen dat je er geen kennis over hebt, omdat je het niet herkende, ligt kennelijk voor de hand. Zo wordt de fiscus uiteindelijk nuttige informatie onthouden.

Tijdens de conferentie werden ook alternatieven besproken zoals het veel intensiever verstekken van informatie door het bedrijfsleven aan de fiscus. Met inzet van moderne computersystemen zou het mogelijk moeten zijn om verdachte transacties tussen BTW-plichtigen te volgen. Hiervoor moeten dan wel door het bedrijfsleven álle transacties worden gemeld. Wellicht kan de lezer zich een voorstelling maken van de ongelofelijke hoeveelheid informatie die hiermee gemoeid is. Vervolgens moet deze informatie verwerkt worden. Meldingen van de verkoper en de koper moeten vergeleken worden. Een onmogelijk karwei. Uit de zaal werd de vraag gesteld of de Commissie ook nagedacht had over ABC-transacties tussen meerdere partijen met vaak volstrekt ondoorzichtige BTW-stromen. Een zwak punt van deze aanpak is verder dat er veel tijd nodig is om deze informatie te analyseren. En die tijd is er niet omdat carrouselfraude vaak zeer snel plaatsvindt, waarna de dader spoorloos is verdwenen. Van de zijde van het bedrijfsleven werd dit voorstel dan ook beoordeeld als onbevredigend.

Een ander systeem

Tijdens de conferentie werd in een werkgroep zelfs de principiële vraag aan de orde gesteld of het Europese BTW-systeem niet fundamenteel gewijzigd moet worden. Immers het huidige BTW-verrekensysteem werd in 1993 als een tijdelijke maatregel voor 4 jaar ingevoerd. Door binnenlandse transacties te belasten en intra-communautaire transacties vrij te stellen, wordt het fraudeurs wel erg gemakkelijk gemaakt. Omdat van harmonisatie van de BTW-tarieven nog geen sprake is, kan belaste intra-communautaire verkoop geen oplossing bieden. Bovendien zou dit betekenen dat van het bestemmingsland-beginsel zou worden overgestapt op het oorsprongsland-beginsel. Het hierbij noodzakelijke ‘clearinghouse' dat de Europese BTW-opbrengsten tussen de lidstaten zou moeten verdelen, stuit op een dermate groot wantrouwen tussen de lidstaten, dat hiervan in de nabije toekomst geen sprake zal zijn.

Voorgesteld werd dan maar een belasting bij intra communautaire transacties toe te passen van 15%.  De ontvanger zou dan bij de verwerving zelf dit percentage moeten ophogen tot het in zijn land gangbare percentage. De in rekening gebrachte 15% zou dan in het land van de verkoper teruggevraagd moeten worden. Het aantal BTW-registraties zou als gevolg hiervan explosief stijgen, evenals het aantal BTW-aangiftes en -teruggaven. Dit zou een onzalig systeem zijn dat de fraudemogelijkheden naar alle waarschijnlijkheid nog vergroot. Toch werd het als een serieus voorstel aan de orde gesteld, hetgeen wederom aantoont hoe radeloos Europa is op het gebied van de bestrijding van de carrouselfraude.

Ecofin

Per saldo is het resultaat van de conferentie dan ook mager. Binnenkort gaan de ministers van Financiën in de Ecofin raad de voorstellen tot bestrijding van de carrouselfraude bespreken. Hierin staan waarschijnlijk de volgende elementen waarover enige mate van consensus werd bereikt.

  1. De regelgeving moet verder worden geharmoniseerd c.q. geünificeerd. Verschillen over de status van bedrijven en de daaraan gekoppelde toekenning van een BTW-nummer moeten verdwijnen. Facturatie verplichtingen moeten in de hele EU hetzelfde zijn.
  2. Strengere onderzoeken en beoordelingen alvorens een BTW-nummer wordt toegekend.
  3. Intensievere controles door de belastingdiensten op transacties die gevoelig zijn voor carrouselfraude.
  4. Betere samenwerking tussen de belastingdiensten uit de verschillende lidstaten en het wegnemen van onderling wantrouwen.
  5. Regelgeving die het mogelijk maakt fraudeurs preventief buiten spel te zetten. Dergelijke maatregelen zijn bij de bestrijding van het terrorisme al geaccepteerd.
  6. Hogere straffen voor fraudeurs.
  7. Verbeterde communicatie tussen bedrijfsleven en fiscus. Een klokkenluiderregeling.
  8. Er zal waarschijnlijk een nadere studie volgen over de toepassing van het AEO-concept in de BTW-regelgeving en wellicht bij andere fiscale wetten. De overheid zal steeds verder gaan met ‘horizontaal toezicht', waarbij een onderneming zegt conform de wet te handelen en toezegt afwijkingen van de regelgeving zelf actief te melden. Als tegenprestatie moet de overheid dan wel faciliteiten bieden die de bureaucratie en dus de kosten voor het bedrijfsleven beperken.

Maar al deze maatregelen komen neer op ‘kurieren am Symptom'. Een fundamentele wijziging van het tijdelijke BTW-systeem uit 1993 lijkt verder weg dan ooit. Ondertussen hebben de carrouselfraudeurs nagenoeg vrij spel. Zoals aan het begin van de bijeenkomst door een inleider werd gezegd: In het leven zijn er slechts twee dingen zeker: de dood en belastingen. Waarop iemand uit de zaal toevoegde: ‘ ... en fraude!'.

Hans Maessen

Directeur Maco Douane Service (www.maco.nl)

11 april 2007

 

Deel deze encyclopedie via uw sociale media: